การเวนคืนกับการประเมินค่าทรัพย์สิน คุณบัญญัติ บุญมา
หัวหน้าฝ่ายกรรมสิทธิ์ที่ดิน กองกฎหมายและที่ดิน กรมชลประทาน
ในอดีตที่ผ่านมา การเวนคืนที่ดินเพื่อประโยชน์ในราชการของส่วนราชการต่างๆ มักมีเจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืนจำนวนมากได้รับความเดือดร้อน เพราะทางราชการยังไม่จ่ายค่าทดแทนให้หรือจ่ายให้ล่าช้า เป็นเหตุให้มีกรณีร้องเรียนเกี่ยวกับเรื่องนี้อยู่เสมอตลอดมา และได้มีคำสั่งตักเตือนไปยังหน่วยราชการต่างๆ ที่ได้เวนคืนที่ดินให้รีบจ่ายเงินค่าทดแทนให้แก่เจ้าของที่ดินทันทีเมื่อได้ใช้ที่ดินของราษฎร และให้สอบสวนทั่วราชอาณาจักรด้วยว่า กระทรวงทบวงกรมใดที่ได้เวนคืนที่ดินแล้วยังไม่ได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินบ้าง เพื่อระงับความเดือดร้อนของเจ้าของที่ดิน และให้ได้ประโยชน์แก่ราชการอย่างยิ่ง จากที่ดินที่ราชการได้เวนคืนมา สมควรที่กระทรวงทบวงกรมต่างๆ ที่ทำการเวนคืนที่ดินจะพึงถือปฎิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยเคร่งครัด ในการเวนคืนที่ดินเพื่อให้ราษฎร์เดือดร้อนน้อยที่สุด และต้องเตรียมงบประมาณเกี่ยวกับการนั้นให้เรียบร้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งงบประมาณเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืน แล้วให้ปรึกษาทำความตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะต้องใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่จำเป็นต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น จึงออกพระราชบัญญัติเวนคืน
การเวนคืนกับการชลประทาน
การเวนคืนกับการชลประทาน มีความเกี่ยวข้องและสัมพันธ์กันโดยตรง ในการที่จะก่อสร้างอ่างเก็บน้ำต่างๆ ซึ่งจำเป็นต้องใช้ที่ดินเป็นจำนวนมาก และใช้ที่ดินเพื่อก่อสร้างระบบคลองส่งน้ำให้กับราษฎร ซึ่งที่ดินเพื่อการชลประทาน มิใช่ว่าจะจัดซื้อที่ดินที่อยู่ในเขตที่มีความเจริญเพียงอย่างเดียว แต่ต้องจัดซื้อที่ดินที่อยู่ในถิ่นทุรกันดาน ในปัจจุบันนี้แหล่งน้ำส่วนใหญ่อยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ หรือป่าอุทยานแห่งชาติ เนื่องจากแหล่งน้ำมีอยู่ทั่วไป จึงต้องจัดหาที่ดินเพื่อการชลประทาน
การจัดหาที่ดิน หมายถึง การได้มาซึ่งที่ดินเพื่อกิจการของชลประทาน แยกได้เป็น 4 กรณีดังนี้
1. การจัดซื้อที่ดิน
2. การให้
3. การแลกเปลี่ยน
4. การขอใช้ที่ดินสาธารณประโยชน์
1. การจัดซื้อที่ดิน มีด้วยกัน 2 ประเภท คือ การจัดซื้อที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ และการจัดซื้อที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ
1.1. ที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ เอกสารสิทธิ เป็นเอกสารที่แสดงสิทธิหรือความเป็นเจ้าของที่ดินนั้น เอกสารสิทธิมีหลายประเภท ได้แก่ โฉนด น.ส.3 และ ส.ค.1 การจัดหาที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ เมื่อมีความประสงค์จะใช้ที่ดิน ก็สามารถดำเนินการได้โดยการขอซื้อจากเจ้าของสิทธิในที่ดิน หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าโดยวิธีเจรจาปรองดอง และหากเจ้าของสิทธิในที่ดินไม่ตกลงซื้อขายที่ดิน แต่ทางราชการจำเป็นใช้ที่ดินจึงอาศัยการเวนคืนที่ดินตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530
ขั้นตอนการจัดซื้อที่ดินที่มีเอกสารสิทธิจึงดำเนินการได้ 2 วิธี
ก. กรณีวิธีเจรจาปรองดอง มีขั้นตอนดำเนินการดังต่อไปนี้
1. ดำเนินการเพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงในที่ดินที่ต้องการใช้ โดยจะกำหนดแนวเขตที่ต้องการใช้ที่ดิน พร้อมกับปักหลักเขตตามแนวเขตที่กำหนด มีการประชุมเจรจากับเจ้าของหรือผู้ครอบครอง
เพื่อเก็บคำขอรังวัดที่ดิน จากนั้นกรมชลประทานจะส่งเรื่องให้ช่างรังวัดกรมที่ดิน ทำการรังวัดจัดทำแผนที่แปลงกรรมสิทธิ์ที่ดิน ( แผนที่ ร.ว.43ก.)และเรื่องรังวัด เพื่อให้ทราบรายละเอียดของที่ดินให้ชัดเจนว่า เนื้อที่ดินถูกเขตชลประทานเท่าใด ใครเป็นเจ้าของที่แท้จริง และมีเอกสารสิทธิอะไร
2. ดำเนินการกำหนดราคาค่าทดแทน โดยจะมีการตั้งคณะกรรมการจัดซื้อและกำหนดค่าทดแทนขึ้น เพื่อพิจารณากำหนดราคาค่าทดแทนทรัพย์สินอันได้แก่ ค่าทดแทนที่ดิน ค่าทดแทนรื้อย้ายอาคารบ้านเรือนหรือสิ่งปลูกสร้าง และค่าทดแทนต้นไม้ โดยคณะกรรมการฯจะตั้งคณะอนุกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน ออกไปทำการสำรวจสภาพทรัพย์สินที่มีอยู่จริงโดยละเอียด และจัดทำบัญชีขออนุมัติจ่ายเงินค่าทดแทนเสนอคณะกรรมการฯ
3. ดำเนินการจ่ายเงินค่าทดแทนทรัพย์สิน เมื่อคณะกรรมการเห็นว่ารายการทรัพย์สินที่คณะอนุกรรมการจัดทำขึ้นมาถูกต้อง ก็จะลงนามให้ความเห็นชอบเพื่อเสนอกรมชลประทานให้อนุมัติจ่ายต่อไปโดยจะโอนเงินไปยังคลังจังหวัดเพื่อจ่ายให้แก่เจ้าของที่ดินและทรัพย์สิน พร้อมกับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
โดยคณะอนุกรรมการจ่ายเงินร่วมกับกรมที่ดิน หลังจากนั้นกรมชลประทานก็จะเข้าใช้ที่ดิน
ข. กรณีวิธีการตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530
มีขั้นตอนดำเนินการดังต่อไปนี้
1. ดำเนินการเพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงในที่ดินที่ต้องการใช้ กรมชลประทานจะออก พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินที่จะเวนคืน โดยจัดทำแผนที่แสดงแนวเขตที่ดินที่จะใช้ให้ชัดเจน แล้วปิดประกาศ พระราชกฤษฎีกา 7 แห่ง คือ โครงการฯ จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน สำนักงานที่ดินจังหวัดและสำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา จากนั้นจะทำการสำรวจเพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่แน่นอนให้แล้วเสร็จ ภายใน 2 ปี นับแต่วันออกพระราชกฤษฎีกา โดยก่อนที่จะเข้าทำการสำรวจต้องแจ้งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 15 วัน
2. ดำเนินการกำหนดราคาค่าทดแทน โดยกรมชลประทานจะเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ แต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อกำหนดค่าทดแทนทรัพย์สิน และบุคคลผู้มีสิทธิจะได้รับเงินค่าทดแทน โดยอาศัยหลักเกณฑ์เช่นเดียวกับคณะกรรมการจัดซื้อที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น เว้นแต่ในการกำหนดราคาค่าทดแทนที่ดิน คณะกรรมการจะนำราคาซื้อขายในท้องตลาดมาเป็นหลักในการกำหนดราคาด้วย จากนั้น
จะปิดประกาศราคาค่าทดแทนให้เจ้าของที่ดินทราบ 7 แห่ง คือ โครงการฯ จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน สำนักงานที่ดินจังหวัดหรือสำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา
หลังจากนั้นเจ้าของหรือผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย อาจตกลงขายที่ดินที่เวนคืนให้แก่กรมชลประทาน ในกรณีนี้ต้องจ่ายเงินให้เสร็จภายใน 120 วัน นับแต่วันทำสัญญาซื้อขาย และหากตกลงซื้อขายกันได้แต่ไม่อาจตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทน เจ้าของที่ดินจะขอรับเงินโดยสงวนสิทธิอุทธรณ์ต่อคณะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ก็ได้
3. ดำเนินการจ่ายเงินค่าทดแทนทรัพย์สิน โดยจะดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ และโครงการก่อสร้างจะเข้าใช้ที่ดินได้ต่อเมื่อมีการวางเงินค่าทดแทนแล้วเสร็จ และได้มีหนังสือแจ้งเจ้าของที่ดินให้ทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 60 วัน
1.2. ที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ ได้แก่ที่ดินป่าสงวนแห่งชาติอยู่ในความดูแลของกรมป่าไม้ ที่ดินในเขตอุทยานแห่งชาติอยู่ในความดูแลของกรมอุทยานแห่งชาติ เป็นต้น แต่ที่ดินดังกล่าวราษฎรได้เข้าไปยึดถือครอบครองอาศัยตั้งบ้านเรือน วัด และทำกินในพื้นที่ โดยไม่มีเอกสารสิทธิมาเป็นเวลานานแล้ว ในกรณีนี้อาจเป็นไปได้ว่าราษฎรเหล่านั้นมิได้ยื่นเรื่องขอออกหนังสือสำคัญที่ดิน หรือพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่อาจดำเนินการให้ได้ เพราะขัดต่อระเบียบและกฎหมาย ซึ่งตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 11 กรกฎาคม 2532 อนุมัติให้กรมชลประทานจ่ายค่าขนย้ายให้กับผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ก่อนที่กรมชลประทานจะเข้าทำการก่อสร้าง
2. กรณีเจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้อุทิศที่ดินให้เพื่อประโยชน์แก่ทางราชการ การอุทิศที่ดินให้รัฐเพื่อเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน เมื่อได้แสดงเจตนาอุทิศให้แล้ว ที่ดินนั้นย่อมตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินทันที โดยไม่จำต้องจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ หรือมีเอกสารแสดงเจตนาอุทิศให้ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่แต่อย่างใด
3. กรณีราษฎรขอแลกเปลี่ยนที่ดินสาธารณประโยชน์ เป็นกรณีที่รัฐมีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินของราษฎร แต่ราษฎรได้ตกลงกับรัฐที่จะไม่ขอรับค่าชดเชยที่ดิน แต่จะขอแลกเปลี่ยนกับที่ดินของรัฐ โดยจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ ซึ่งปัจจุบันนี้ราชการไม่ได้จัดหาที่ดินด้วยวิธีดังกล่าวแล้ว
4. การขอใช้ที่สาธารณประโยชน์
ที่ดินของรัฐ คือ สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา1304 ได้แก่
1. ที่ดินรกร้างว่างเปล่า
2. ที่สาธารณประโยชน์
3. ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะได้แก่ ที่ราชพัสดุประเภทที่ทางราชการใช้ประโยชน์
4. ที่ป่าไม้ เช่น ที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่อุทยานแห่งชาติ เป็นต้น
การขอใช้ซึ่งที่ดินดังกล่าวจะต้องดำเนินการขออนุญาตใช้ที่ดิน ที่อยู่ในการครอบครองของส่วนราชการใด กรมชลประทานก็จะทำหนังสือขอความยินยอมจากส่วนราชการนั้น ก่อนเข้าไปใช้ที่ดิน
ผลกระทบที่เกิดจากการเวนคืน
เนื่องจากการเวนคืนเป็นมาตรการบังคับขาย ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบ กล่าวคือเงินค่าทดแทนที่ได้รับจากการเวนคืน ที่ราษฎรคิดว่าไม่คุ้มค่ากับมูลค่าทรัพย์สินที่เจ้าของที่ดินต้องเสียไปจะหาซื้อที่ดินแห่งใหม่ก็คงไม่ดีเท่าที่ดินที่มีอยู่เดิม หรือในส่วนที่เกี่ยวกับค่าเสียโอกาสที่จะได้ เช่น สวนยางพาราที่กำลังจะกรีดน้ำยางได้ภายใน 1-2 ปีข้างหน้า เมื่อถูกเวนคืนต้องถูกตัดทิ้ง และถ้ากรีดยางขายก็จะได้ราคาค่ายางจำนวนหนึ่ง ซึ่งควรจะพิจารณาคิดราคาค่าน้ำยางในอนาคตให้ด้วย แต่ก็ยังไม่มีการพิจารณาในส่วนที่เสียโอกาสอย่างนี้ จึงเป็นผลกระทบในทางลบ เป็นต้น หรือสภาพสังคมตามความเป็นจริงในปัจจุบันที่ปรากฏนั้นการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำต่างๆ ส่วนใหญ่จะอยู่ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ โอกาสที่จะมีระบบชลประทานเข้ามาในเขตชุมชนเมืองมีโอกาสน้อยมาก ซึ่งแตกต่างกับการเวนคืนของหน่วยงานอื่นๆ ถ้ามองในแง่ของผู้ถูกเวนคืนในทางบวกซึ่งมีอยู่บ้าง เช่น ซื้อขายที่ดินในบริเวณที่ติดกับป่าสงวนแห่งชาติ ราคาเมื่อ 7-8 ปีที่ผ่านมาราคาเพียง ไร่ละ 5,000 บาท เป็นที่ดินมีเอกสารสิทธิ น.ส.3 ก. เมื่อถูกเขตชลประทานก่อสร้างอ่างเก็บน้ำ คณะกรรมการประเมินค่าทรัพย์สินได้ประชุมค่าทรัพย์สินให้ในราคาไร่ละ 20,000 บาท ในปัจจุบันนี้ถ้าหากไม่ถูกเขตชลประทานประกาศขายไร่ละ 4,000 บาท ยอมขาดทุนก็ยังหาคนซื้อไม่ได้ จึงทำให้มูลค่าทรัพย์สินมีราคาเพิ่มขึ้นจากเดิมในระดับหนึ่ง และทำให้เกิดความพอใจในที่สุด
การประเมินมูลค่าทรัพย์สิน
เนื่องจากการที่จะทำให้ราษฎรส่วนใหญ่เกิดความพอใจ หรือมีความต้องการตรงกันเกี่ยวกับเรื่องการเวนคืน โดยเฉพาะเรื่องการประเมินราคาที่ดินที่ถูกเวนคืนนั้นทำได้ยากมาก และเป็นปัญหาที่ประสบอยู่ในปัจจุบัน ดังนั้นเพื่อเป็นการป้องกันปัญหาหรือผลกระทบที่จะเกิดขึ้น และเพื่อความคล่องตัวในการประเมินทรัพย์สินที่ถูกเวนคืน จึงต้องอาศัยหลักเกณฑ์ในการพิจารณาประเมินทรัพย์สินตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 21 วรรคหนึ่งคือ " เงินค่าทดแทนที่จะให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา 18 นั้น ถ้ามิได้บัญญัติไว้เป็นพิเศษในพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับใดโดยเฉพาะแล้วให้กำหนดโดยคำนึงถึง
( 1 ) ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามมาตรา 6
( 2 ) ราคาอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่
( 3 ) ราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
( 4 ) สภาพและที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้น และ
( 5 ) เหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืน
ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม
แนวทางปฏิบัติในกรณีที่เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ไม่พอใจเรื่องราคาค่าทดแทนที่กำหนดให้จะเป็นไปตามมาตรา 25 และ 26 คือ
มาตรา 25 ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา 18 ผู้ใดไม่พอใจในราคาของอสังหาริมทรัพย์หรือจำนวนเงินค่าทดแทนที่คณะกรรมการกำหนดตาม มาตรา 9 มาตรา 10 ทวิ มาตรา 23 หรือมาตรา 28 วรรคสาม มีสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามมาตรา 6 หรือรัฐมนตรี
ผู้รักษารักษาการตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับนั้น ภายในหกสิบวันนับแต่วันได้รับหนังสือจากเจ้าหน้าที่หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ให้มารับเงินค่าทดแทนดังกล่าว
ในการพิจารณาอุทธรณ์ตามวรรคหนึ่ง ให้รัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมาย และผู้มีความรู้ความสามารถในการตีราคาอสังหาริมทรัพย์มีจำนวนทั้งหมดไม่น้อยกว่าห้าคน เป็นผู้พิจารณาเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรี ทั้งนี้ให้รัฐมนตรีวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จสิ้นภายในหกสิบวันนับตั้งแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์
มาตรา 26 ในกรณีที่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนยังไม่พอใจในคำวินิจฉัยของรัฐมนตรี ตามมาตรา 25 หรือในกรณีที่รัฐมนตรีมิได้วินิจฉัยให้เสร็จสิ้นภายในกำหนดเวลาตามมาตรา 25 วรรคสอง ให้มีสิทธฟ้องคดีต่อศาลได้ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีหรือนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้วแต่กรณี
การที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายซึ่งอสังหาริมทรัพย์นั้น อุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีตามมาตรา 25 วรรคหนึ่ง หรือฟ้องคดีต่อศาลตามวรรคหนึ่งนั้น ไม่เป็นเหตุให้การครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ การรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง การขนย้ายทรัพย์สิน หรือการดำเนินการใดๆ ของเจ้าหน้าที่ หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่เกี่ยวกับกิจการที่จะต้องมีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์นั้นต้องสะดุดหยุดลง
ในกรณีที่รัฐมนตรีหรือศาลวินิจฉัยให้ชำระเงินค่าทดแทนเพิ่มขึ้นให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนได้รับดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของ ดอกเบี้ยเงินฝากประจำของธนาคารออมสินในจำนวนเงินที่เพิ่มขึ้น ทั้งนี้นับแต่วันที่ต้องมีการจ่ายหรือวางเงินค่าทดแทนนั้น |