ดร.โสภณ พรโชคชัย
ประธานกรรมการ มูลนิธิประเมินค่าทรัพย์สินแห่งประเทศไทย

ที่มา: บทความนี้เป็นบทส่งท้ายของหนังสือ “ถูกเวนคืน อย่าเสียใจ” หนังสือรวมเรียงความชิงโล่รางวัลพระราชทาน สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยามบรมราชกุมารี เรื่อง “ประเมินค่าทรัพย์สินให้เป็นธรรมก่อนการเวนคืนเพื่อพัฒนาชาติ” เมื่อเอ่ยถึงการเวนคืน ประชาชนคงนึกถึงความโชคร้ายเพราะเกรงจะไม่ได้รับความเป็นธรรม จึงไม่มีใครอยากประสบกับตัวเอง แต่การพัฒนาประเทศก็จำเป็นต้องมีการเวนคืนเพื่อปรับปรุงการใช้ที่ดินใหม่ ทำไมในประเทศที่พัฒนาแล้วการเวนคืนทำได้ง่าย แต่ของไทยทำได้ยาก ทำให้การพัฒนาประเทศทำได้ช้าและขีดความสามารถในการแข่งขันตกต่ำลงเมื่อเทียบกับเพื่อนบ้าน ในความจริง เราสามารถที่จะจัดการเวนคืนได้อย่าง “บัวไม่ให้ช้ำ น้ำไม่ให้ขุ่น” กับทุกคนได้

ไม่ควรเอาราคาประเมินทุนทรัพย์มาใช้
          การเวนคืนเป็นสิ่งที่ไม่พึงปรารถนาเพราะที่ผ่านมาเรามักจ่ายค่าทดแทนกันตามราคาประเมินทุนทรัพย์ของทางราชการ ซึ่งมักจะต่ำและไม่สอดคล้องกับราคาซื้อขายจริงในท้องตลาด แม้ในปัจจุบันนี้ การเวนคืนส่วนมากจะอ้างอิงราคาตลาดเป็นสำคัญ แต่จากภาพ “ฝันร้าย” ในอดีต ยังตาม “หลอกหลอน” ทำให้ใครก็ตามที่มีโอกาส “โดน” เวนคืน ย่อมจะใจหาย  อยู่ดี ซ้ำยังทำให้การแก้ปัญหาดูสับสนขึ้นอีก
          เราควรเข้าใจว่า ราคาประเมินทุนทรัพย์ของทางราชการได้รับการจัดทำขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการเสียภาษีในระหว่างการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเป็นสำคัญ  ประกอบกับทางราชการจัดทำราคาดังกล่าวทุก 4 ปี ในขณะที่สถานการณ์ราคาที่ดินในท้องตลาดเปลี่ยนแปลงเป็นระยะๆ ราคาประเมินทางราชการจึงต่ำมากเมื่อเทียบกับราคาตลาด
          อย่างไรก็ตาม ในบางพื้นที่ ราคาประเมินทางราชการกลับสูงกว่าราคาซื้อขายจริงในท้องตลาดก็มี ซึ่งคงเป็นเพราะความผิดพลาดทางเทคนิค หรือเป็นในบางเวลาที่เศรษฐกิจและราคาอสังหาริมทรัพย์ตกต่ำเป็นพิเศษ เช่นในช่วงปี 2540-2542 เป็นต้น ในกรณีนี้เช่นนี้ ผู้ที่ถูกเวนคืนก็อาจดีใจที่ได้ค่าทดแทนที่สูงเกินราคาขาย

เวนคืนคือความจริงที่ปฏิเสธไม่ได้
          การเวนคืนเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้เพราะการพัฒนาความเจริญต่างๆ จำเป็นต้องมีการตัดถนน สร้างทางด่วน บ่อบำบัดน้ำเสีย สนามบิน คลองประปา และคลองชลประทาน ฯลฯ โดยรัฐบาลทำการการเวนคืนเพื่อผลประโยชน์ของส่วนรวม
          ในประเทศสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 20 (พ.ศ.2443 เป็นต้นมา) เป็นต้นมา มีการเวนคืนบ้านเรือน ย่านการค้า โรงงาน โรงนา ฯลฯ มากมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ รัฐบาลก็ได้ออกพระราชบัญญัติการเวนคืนเพื่อปกป้องสิทธิและช่วยเหลือผู้ถูกเวนคืน และได้มีการแก้ไขให้   สอดคล้องกับความเป็นจริงอย่างต่อเนื่อง  ดูรายละเอียดได้จากเอกสารของ National Highway Institute <1>

บางกรณีต้องจ่ายสูงกว่าราคาตลาด
          หลักสำคัญของการเวนคืนก็คือ ทางราชการต้องจ่ายค่าทดแทนไม่ต่ำกว่าราคาตลาด การบังคับเอาที่ดินไปจากประชาชนผู้ครอบครองโดยจ่ายค่าทดแทนต่ำ ถือเป็นการละเมิด (สิทธิมนุษยชน) และสร้างความไม่     เท่าเทียมกันในสังคม อันจะก่อให้เกิดปัญหาตั้งแต่การดื้อแพ่ง การประท้วง ความไม่สงบในบ้านเมือง โครงการที่พึงดำเนินไปหลังจากการเวนคืนก็กลับล่าช้าและเสียหาย
          ในบางกรณีทางราชการยังอาจต้องจ่ายค่าทดแทนสูงกว่าราคาตลาดของทรัพย์สิน เพราะความสูญเสียของผู้ถูกเวนคืนมีมูลค่ามากกว่านั้น เช่น ทรัพย์สินเป็นสถานที่ประกอบกิจการเปิดร้านค้าหรือบริษัท เมื่อถูกเวน-คืนก็ต้องเปลี่ยนหัวจดหมายใหม่ หรือเกิดความยุ่งยากในการขนส่งสินค้า หาแหล่งวัตถุดิบใหม่ ความเสียหายเหล่านี้ควรได้รับการชดเชยเช่นกัน
          อย่างไรก็ตาม ก็ยังมีบางกรณีที่อย่างไรเสียผู้ถูกเวนคืนก็ไม่ยอมย้ายออกอยู่ดี แม้จะทดแทนให้สมราคาตลาดหรือสูงกว่าเพื่อชดเชยความเสียหายอื่นแล้วก็ตาม ทั้งนี้เป็นเพราะความผูกพัน / ปักใจเป็นพิเศษในที่เดิม กรณีการ “ดื้อแพ่ง” จึงถือเป็นเรื่องส่วนตัวที่ยอมรับไม่ได้ในสังคมส่วนรวม และเข้าทำนอง “กีดขวางความเจริญ” ของชุมชน สังคมและประเทศชาติอีกต่างหาก

ผู้ถูกเวนคืนไม่ใช่ผู้เสียสละ
          เราควรเข้าใจว่า การเวนคืนนั้นไม่ใช่การที่ผู้ถูกเวนคืนยอมเสียสละอะไรบางอย่างเพื่อชาติ ต่างจาก “รั้วของชาติ” ที่สละชีพเป็นชาติพลี มีบุญ-คุณต่อประเทศ เพราะตราบเท่าที่ผู้ถูกเวนคืนได้รับค่าทดแทนอย่างเป็นธรรมแล้ว ประเทศชาติก็ไม่ได้ติดค้างบุญคุณกับบุคคลเหล่านี้
          เรายังควรให้การศึกษาแก่สังคมเพิ่มเติมด้วยว่า ในฐานะพลเมืองของประเทศ บุคคลไม่พึงกีดขวางความจำเป็นของชุมชน (ปัจเจกบุคคลอื่นทุกคนรวมกัน ยกเว้นผู้ถูกเวนคืน) ชุมชนไม่พึงกีดขวางความจำเป็นของเมือง เมืองไม่พึงกีดขวางความต้องการจำเป็นของชาติ หากได้รับการชดเชยที่เหมาะสม ในประเทศที่เจริญแล้ว เราตัดต้นไม้ในบ้านเราเองก็ยังทำไม่ได้ถ้าการนั้นทำให้ชุมชนเสียระบบนิเวศ หรือถ้าเราอยู่ห้องชุด เราจะเปลี่ยนกุญแจโดยพลการไม่ได้ เพราะหากเกิดเหตุร้ายทางนิติบุคคลจะได้เข้าไปช่วยเหลือได้ทันท่วงที <2>
          เราไม่ควรสับสนกันระหว่างสิทธิและเสรีภาพในการนับถือศาสนา ความเชื่อ กับหน้าที่ในการปฏิบัติตามกฎหมายเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม สิทธิส่วนบุคคลถูกจำกัดได้ด้วยหน้าที่ต่อส่วนรวมนั่นเอง แต่เราจะยึดถือหลักการเพื่อส่วนรวมนี้ได้ เราก็ต้องบำบัดและชดเชยความสูญเสียส่วนบุคคลของผู้ถูกเวนคืนอย่างสมควร ซึ่งบางครั้งอาจตีค่าเป็นเงินสูงกว่าราคาตลาดด้วยซ้ำไป

หัวใจอยู่ที่การประเมินค่าทรัพย์สิน
          อย่างไรก็ตาม ในโครงการเวนคืนในกรุงเทพมหานคร กลับปรากฏว่า เจ้าของที่ดินถึงร้อยละ 90 ไม่เห็นด้วยกับราคาค่าทดแทนที่ได้ประเมินไว้ นี่แสดงว่าเจ้าของที่ดินส่วนหนึ่งอาจได้ราคาค่าทดแทนที่ต่ำเกินจริง แต่ส่วนหนึ่งน่าจะเป็นเพราะไม่เข้าใจการประเมินค่าทรัพย์สินหรือการเวนคืนดีพอจึงไม่ยอมรับราคาค่าทดแทนที่ประเมินได้ แม้อาจเป็นราคาที่เหมาะสมแล้วก็ตาม
          การเวนคืนที่ประสบความสำเร็จได้จึงเริ่มต้นที่การประเมินค่า ทดแทนซึ่งอาจมีตั้งแต่ที่ดิน อาคาร ต้นไม้ ไร่นา ฟาร์มปศุสัตว์ โรงงาน โรงนา ตลอดจนอสังหาริมทรัพย์ในเชิงพาณิชย์อื่นๆ ถ้าการประเมินค่าทรัพย์สินดังกล่าวได้รับการยอมรับจากประชาชนว่ามูลค่าที่ประเมินได้นั้นเชื่อถือได้ การเวนคืนก็จะเป็นไปได้ ราบรื่น และประสบความสำเร็จในที่สุด
          แต่ในกรณีประเทศไทย โดยที่วิชาชีพประเมินค่าทรัพย์สินยังไม่ได้รับการควบคุมเพื่อผู้บริโภค เราไม่แน่ใจว่าบริษัทผู้ประเมินเชื่อถือได้หรือไม่ เพราะอาจถูกว่าจ้างให้ประเมินสูงหรือต่ำเกินจริง หน่วยราชการที่ประเมินค่าทรัพย์สินจะเชื่อถือได้หรือไม่เพราะเป็นราชการก็อาจต้อง “play safe” เป็นพิเศษ ราคาซื้อขายในท้องตลาดที่อ้างอิงกันเชื่อถือได้หรือไม่ เพราะบางทีอาจเป็นการสร้างราคาขึ้นมาเพื่อนำมาอ้างอิงให้ได้ค่าทดแทนที่สูงหรือต่ำเกินจริง

การพัฒนาวิชาชีพประเมินค่าทรัพย์สิน
          ประเทศไทยขาดระบบการแจ้งราคาซื้อขายจริงตามท้องตลาดเพราะถ้าแจ้งจริง ซึ่งมักสูงกว่าราคาประเมินของทางราชการ ประชาชนก็ต้องเสียภาษีสูงขึ้น ประชาชนจึงมักพยายามหลีกเลี่ยง ดังนั้น เราจึงต้องพยายามสร้างฐาน ข้อมูลการซื้อขายที่เป็นจริง วิธีการสร้างก็อาจใช้การลงโทษผู้ที่ไม่แจ้งตามจริงด้วยการปรับให้หนักขึ้น หรืออีกทางหนึ่งก็คือการลดภาษีและค่าธรรมเนียมลง ในการนี้ยังอาจต้องกำหนดให้ทรัพย์สินที่มีมูลค่าเกินกว่าระดับหนึ่ง (เช่น 1, 3 หรือ 5 ล้านบาท) ต้องทำการประเมินค่าทรัพย์สินทุกครั้งก่อนการโอน โดยทางราชการเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายเอง เพราะคงคุ้มที่จะเรียกเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมโอนได้สูงขึ้นกว่าราคาประเมินของทางราชการ
          เมื่อมีฐานข้อมูลการซื้อขายที่เป็นจริงแล้ว ก็ต้องเผยแพร่ให้ประชาชนทั่วไปได้ทราบด้วย เพื่อคนที่คิดจะซื้อ ขาย จำนอง แบ่งแยกมรดก ฯลฯ จะใช้เป็นฐานในการประมาณมูลค่าทรัพย์สินด้วยตนเองในทางหนึ่ง และโดยเฉพาะผู้ประเมินเพื่อการเวนคืนจะสามารถใช้เป็นฐานข้อมูลสำหรับการประเมินค่าทดแทนอีกทางหนึ่ง การเปิดเผยข้อมูลเช่นนี้ในปัจจุบันประเทศไทยยังไม่อนุญาตให้ทำ เพราะถือว่าเป็นการละเมิดสิทธิส่วนบุคคล ทั้งๆ ที่ในอารยประเทศให้เผยแพร่ได้ ผมก็เห็นว่าควรเผยแพร่ เพื่อความโปร่งใส และอาจถือเป็นการป้องกันการฟอกเงินอีกด้วย การมีระบบฐานข้อมูลนี้จึงถือเป็นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานสำหรับวิชาชีพประเมินค่าทรัพย์สิน (เพื่อการเวนคืน) โดยเฉพาะ
          สิ่งที่แปลกอีกอย่างก็คือ เราไม่มีระบบที่มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบและลงโทษผู้ประเมินค่าทรัพย์สิน  ถ้าไม่มีการควบคุมคุณภาพที่ดี (quality control) ไม่มีการออกสุ่มสำรวจผลการทำงานของบริษัทประเมินต่างๆ ไม่มีการลงโทษตรงไปตรงมาและเด็ดขาด ก็อาจมีบริษัทประเมินหรือผู้ประเมินที่จะกระทำการทุจริตฉ้อฉล ได้โดยที่ผลเสียก็จะตกแก่วิชาชีพและ ผู้ใช้บริการโดยรวม เช่นที่เคยเกิดขึ้นในกรณีต่างๆ ที่ผ่านมาอย่างต่อเนื่อง ผมก็เคยเสนอไปทาง กลต. ในกรณีต่างๆ เหล่านี้เช่นกัน <3>

ศึกษาและเผยแพร่ความรู้ต่อเนื่อง
          ประชาชนควรมีโอกาสทำความเข้าใจเกี่ยวกับการเวนคืน เพื่อทราบถึงความจำเป็น สิทธิและค่าทดแทนที่ตนควรได้รับด้วยความเป็นธรรม การเผยแพร่ความรู้เหล่านี้จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง เราได้เรียนรู้จากสหรัฐอเมริกาว่า กฎหมายเวนคืนที่ดีต้องแก้ไขได้บ่อยๆ ให้สอดคล้องกับความเป็นจริง หากระบบกฎหมายของเรายังตายตัว แก้ไขหรือปรับปรุงเพื่อประโยชน์ของมหาชนอย่างมีประสิทธิภาพไม่ได้ การเวนคืนทรัพย์สินก็อาจกลายเป็นการเพิ่มปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคมมากขึ้น
          เทคนิควิทยาการที่สมควรได้รับการเผยแพร่ ได้แก่ การสร้างแบบจำลองทางสถิติเพื่อการประเมินค่าทรัพย์สิน (CAMA: computer-assisted mass appraisal) ซึ่งผมเป็นคนแรกที่สร้างขึ้นเมื่อปี 2533 ในงานศึกษาให้กับสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ <4> ซึ่งสามารถใช้เพื่อการประเมินค่าทดแทนได้ แต่ประเทศไทยในขณะนั้นก็ไม่มีการศึกษาทางด้านนี้อย่างกว้างขวาง เมื่อปี 2537 ผมจึงได้สร้างแบบจำลอง CAMA ขึ้นอีกครั้งหนึ่ง และจนถึงปี 2540 อ.แคล้ว ทองสม และคณะจึงได้ทดลองสร้างแบบจำลองขึ้นบ้าง <5> และหลังจากนั้นเมื่อผมเป็นอาจารย์สอนวิชาการประเมินค่าทรัพย์สินตั้งแต่รุ่นแรกที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ก็เริ่มมีการสร้างแบบจำลองเพิ่มเติม แต่ก็ไม่ได้เผยแพร่ให้แพร่หลาย ดังนั้นในประเทศไทยจึงควรจัดการประชุมวิชาการกันทุกปีเพื่อพัฒนาเทคนิควิทยาการใหม่ๆ อย่างสม่ำเสมอ

แก้ที่ระบบการเมืองของประชาชน
          การที่ข้าราชการบางส่วนไม่สามารถริเริ่มสร้างสรรค์งานเวนคืนที่เป็นธรรม หรือการที่ระบบกฎหมายของเราเปลี่ยนแปลงช้า ทำให้ผลประโยชน์ของประชาชนเสียหาย รวมทั้งการที่นักวิชาชีพประเมินค่าทรัพย์สินไม่ได้รับการควบคุมเพื่อผู้บริโภค ก็อาจเป็นเพราะระบอบการเมืองที่ผู้มีอำนาจไม่อยากให้เกิดการเปลี่ยนแปลง อยากให้ระบบบริหาร ระบบรัฐสภาอ่อนแออยู่เช่นนี้ เพื่อให้คงสถานะของที่ผู้ได้เปรียบในสังคม เจ้าที่ดินรายใหญ่ จึงจะได้ประโยชน์อย่างต่อเนื่องเพราะไม่อยากถูกเวนคืน
          ดังนั้น โดยที่สุดแล้วเราต้องพัฒนาระบบการเมืองที่เอาประชาชนเป็นที่ตั้ง ให้ประชาชนมีอำนาจผ่านฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหาร เพื่อจะได้ผลักดันและบังคับใช้กฎหมายที่ยังประโยชน์ต่อประชาชนโดยรวม การนี้จึงต้องเริ่มต้นที่ประชาชน ทำให้ประชาชนรากหญ้ารู้สิทธิและหน้าที่แห่งตน และให้เห็นว่า ตาสีตาสา กับ ผู้มีลาภยศบารมี ล้วนมีเสียงเดียวเท่ากันในประเทศนี้ ไม่มีใครใหญ่และครอบงำใครได้ รณรงค์ให้ประชาชนส่วนใหญ่เห็นว่าตนนั้นคือเจ้าของประเทศที่แท้จริง สามารถเปลี่ยนแปลงกฎหมายเพื่อประโยชน์แห่งตนและส่วนรวมได้

คิดให้ไกลออกไป
          ตามกฎหมายเวนคืนปัจจุบัน เราจะเอาที่ดินที่ถูกเวนคืนไปทำประโยชน์ในทางธุรกิจไม่ได้ โดยนัยนี้คงเป็นเพราะกลัวว่าจะเป็นการเอื้อต่อกลุ่มผลประโยชน์ หรือแม้แต่โครงการเมืองใหม่ก็มีอันต้องเป็นหมันเพราะหากเวนคืนที่ดินใครมา จะมาจัดสรรสร้างเป็นเมืองเป็นชุมชนโดยขายเป็นบ้านให้อยู่อาศัยกันไม่ได้
          แต่ในประเทศเพื่อนบ้าน เช่น มาเลเซีย เวียดนาม และจีน ต่างสามารถเวนคืนที่ดินเอกชนมาพัฒนาในเชิงพาณิชย์ได้ทั้งสิ้น ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ของประเทศชาติ ประเด็นสำคัญอยู่ที่การมีระบบตรวจสอบที่ดี เพื่อไม่ให้เอื้อประโยชน์แก่พวกพ้องเป็นสำคัญ การที่การพัฒนาประเทศชาติสะดุดเพราะไม่สามารถเวนคืนทรัพย์สินของปัจเจกบุคคลได้ จะทำให้ความเจริญของประเทศถูกฉุดรั้งและลูกหลานไทยในอนาคตอาจเป็นผู้รับผลร้ายเหล่านี้
          เราจึงควรทำความเข้าใจให้ชัดเจนในเรื่องการเวนคืน เพื่อให้การพัฒนาประเทศมีความต่อเนื่อง เพื่อความยั่งยืนของประเทศชาติตลอดไป

หมายเหตุ
ดูรวมเรียงความชิงโล่รางวัลพระราชทาน สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยามบรมราชกุมารี เรื่อง “ประเมินค่าทรัพย์สินให้เป็นธรรมก่อนการเวนคืนเพื่อพัฒนาชาติ”
ทั้งหมดได้ที่นี่ http://www.thaiappraisal.org/thai/essay/essay50.htm

สนใจหนังสือ “ถูกเวนคืน อย่าเสียใจ”
ดูรายละเอียดได้ที่ http://www.thaiappraisal.org/thai/journal/publicationb12.php