ขอเสนอความเห็นต่อนโยบายที่อยู่อาศัยประเทศไทย

ตีพิมพ์ ฐานเศรษฐกิจ วันที่ 11-14 กุมภาพันธ์ 2550 หน้า 37

ที่ TAF.01/219/50

24 มกราคม 2550

เรื่อง ขอเสนอความเห็นต่อนโยบายที่อยู่อาศัยประเทศไทย

กราบเรียน พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์
ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี

สำเนาเรียน        รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงการคลัง
                        รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์
                        รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทย

เนื่องด้วยมูลนิธิประเมินค่าทรัพย์สินแห่งประเทศไทย ได้ร่วมกับโรงเรียนธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ไทย จัดการสัมมนาเรื่องนโยบายที่อยู่อาศัยประเทศไทยซึ่งจัดติดต่อกันเป็นปีที่ 5 แล้ว ในงานดังกล่าว กระผมได้นำเสนอบทวิเคราะห์เกี่ยวกับการจัดทำนโยบายที่อยู่อาศัยประเทศไทย จึงขอสรุปมากราบเรียน ฯพณฯ ด้วยหวังจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาที่อยู่อาศัยของประชาชน ดังรายละเอียดเพื่อโปรดพิจารณาต่อไปนี้:

                          1. ประเทศไทยยังขาดการกำหนดนโยบายที่อยู่อาศัย
                          ประเทศไทยยังไม่มีการประกาศนโยบายและแผนที่อยู่อาศัยที่ชัดเจน นอกจากนี้ยังไม่มีองค์กรรับผิดชอบที่เป็นรูปธรรม เช่น กระทรวงที่ดิน หรือทบวงที่อยู่อาศัยเช่นประเทศอื่น แม้ระยะหนึ่งประเทศไทยเคยมีคณะอนุกรรมการนโยบายที่อยู่อาศัยในคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแต่ก็ยุบเลิกไปในภายหลัง การนี้แสดงว่าภาคที่อยู่อาศัยในยังไม่ได้รับความสนใจจากภาครัฐอย่างจริงจัง
                          กรณีตัวอย่างประเทศเพื่อนบ้านเช่นสิงคโปร์ รัฐบาลจัดหาที่อยู่อาศัยถึง 879,092 หน่วย <1> ให้ประชากรส่วนใหญ่ถึง 83% ได้อยู่อาศัย แต่ในกรณีประเทศไทย นับตั้งแต่ปี 2519-2550 การเคหะแห่งชาติสามารถจัดสร้างที่อยู่อาศัยใหม่เพื่อขายในท้องตลาดได้เพียง 144,108 หน่วย <2> แต่ในช่วงเวลาดังกล่าว จำนวนบ้านในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑลเพิ่มขึ้นมากกว่า 3 ล้านหน่วยซึ่งล้วนแต่เป็นการสร้างสรรค์โดยภาคธุรกิจเอกชนหรือส่วนบุคคลทั้งสิ้น
                          และในหนังสือที่กระผมได้กราบเรียน ฯพณฯ ในครั้งก่อน (ลว. 9 ธันวาคม 2547) กระผมยังได้เสนอว่า ทางมูลนิธิยินดีให้รายชื่อผู้เชี่ยวชาญในนครนิวยอร์คเพื่อที่ทางราชการจะไปปรึกษาหารือในระหว่างที่คณะผู้ประเมินค่าทรัพย์สินจากประเทศไทยไปดำเนินการประเมินค่าทรัพย์สิน เพราะทางมูลนิธิมีเครือข่ายความร่วมมือด้านวิชาการและข้อมูลในสหรัฐอเมริกาและทุกประเทศทั่วโลก

                          2. ความเข้าใจผิดเกี่ยวกับภาคที่อยู่อาศัย
                          นโยบายที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงมักเกิดจากความเข้าใจผิดเกี่ยวกับสถานการณ์ตลาด เช่นเมื่อครั้งที่รัฐบาลของ ฯพณฯ พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร มีนโยบายการก่อสร้างบ้านเอื้ออาทร ก็ได้รับข้อมูลสนับสนุนทางราชการซึ่งเป็นข้อมูลที่คลาดเคลื่อนว่า ในประเทศไทยมีชุมชนบุกรุกที่ดินถึง 5,000 ชุมชน รวม 1.6 ล้านครอบครัว <3> (รวมประชากรประมาณ 10 ล้านคน) ความจริงกระผมเป็นผู้สำรวจชุมชนแออัดทั่วประเทศและพบว่า ประเทศไทยมีชุมชนแออัดบุกรุกเพียงไม่กี่ร้อยแห่งจากชุมชนแออัดทั้งหมด 1,589 ชุมชน และแม้หากพิจารณาถึงประชากรของชุมชนแออัดทั้งหมด (รวมผู้บุกรุกส่วนน้อยแล้ว) ก็มีเพียง 1.8 ล้านคน หรือราว 3% ของประชากรไทยเท่านั้น <4> ชุมชนแออัดส่วนใหญ่เป็นชุมชนเช่าที่ปลูกบ้านและชุมชนเจ้าของบ้านพร้อมที่ดินซึ่งไม่มีปัญหาการขาดความมั่นคงในการอยู่อาศัย
                          ยิ่งกว่านั้นประชากรในชุมชนแออัดส่วนใหญ่ไม่ใช่ "คนจน" ในประเทศไทยมี "คนจน" (ผู้มีรายได้น้อยระดับต่ำกว่าเส้นความยากจน) เพียง 10.0% หรือ 6 ล้านคน ซึ่งใกล้เคียงกับในสหรัฐอเมริกา (12.0%) <5> แต่ส่วนใหญ่อยู่ในชนบท "คนจน" ในเขตเมืองโดยเฉพาะกรุงเทพมหานครจึงมีจำนวนน้อย การนำเสนอตัวเลขที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงเช่นนี้ทำให้เกิดความสับสนและนำไปสู่การกำหนดนโยบายที่ผิดพลาดได้

                          3. การขาดการศึกษาอย่างจริงจัง
                          ที่ผ่านมาประเทศไทยมักขาดการศึกษาอย่างจริงจังหรือเพียงพอก่อนออกมาเป็นนโยบายหรือมาตรการ เช่น เมื่อยามที่กรมประชาสงเคราะห์ในสมัยก่อนสร้างแฟลต 5 ชั้นบริเวณถนนดินแดงในปี 2508 นั้น เกิดจากการเลียนแบบมาจากประเทศตะวันตก ซึ่งประเทศเหล่านี้สามารถสร้างได้เพราะเป็นประเทศร่ำรวย แต่ประเทศไทยสร้างได้เพียงบางส่วนก็ต้องหยุดไปเพราะมีงบประมาณที่จำกัด ประกอบกับผู้อยู่อาศัยในชุมชนแออัดที่ย้ายขึ้นอยู่บนแฟลตก็ยังขายสิทธิ์กลับลงมาอาศัยในชุมชนแออัดดังเดิมอีก ทำให้การแก้ไขปัญหาไม่สิ้นสุด
                          การที่ชาวบ้านสามารถขายสิทธิ์การอยู่อาศัยในแฟลตได้ แสดงว่าแฟลตมีตลาดที่แน่นอน ดังนั้นหากมีการศึกษาให้ชัดเจน รัฐบาลในสมัยนั้นน่าจะสร้างแฟลตขายให้ข้าราชการหรือผู้มีรายได้ระดับปานกลางที่มีความสามารถในการซื้อก่อน รัฐบาลก็ไม่จำเป็นต้องอุดหนุนการสร้างแฟลตแก่ผู้มีรายได้น้อยเช่นที่ผ่านมา แฟลตก็จะเป็นที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีฐานะพอสมควร ภาพพจน์ก็จะดี การอยู่อาศัยแบบแฟลตก็อาจเป็นค่านิยมที่ดี และเมื่อโอกาสอำนวย จึงสร้างที่อยู่อาศัยให้ผู้มีรายได้น้อยอยู่ในภายหลัง ก็จะได้รับการต้อนรับ ที่สำคัญเขตเมืองก็คงไม่ขยายตัวในแนวราบเช่นทุกวันนี้ พื้นที่ชั้นดีทางการเกษตรรอบกรุงเทพมหานครก็คงไม่ถูกแปรสภาพเป็นเมืองเช่นทุกวันนี้

                          4. บ้านเอื้ออาทร-บ้านมั่นคง เป็นนโยบายที่ควรทบทวน
                          เมื่อวันที่ 17 มกราคม 2546 กระผมเคยทำหนังสือคัดค้านการสร้างบ้านเอื้ออาทร-บ้านมั่นคงถึง พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีในสมัยนั้น <6> ซึ่งกาลเวลาก็ได้พิสูจน์ให้เห็นถึงความไม่เหมาะสมของโครงการดังกล่าว กระผมขออนุญาตคัดลอกหนังสือไว้บางส่วน ดังนี้:
                          "ฯพณฯ มีดำริเรื่องนี้จากการไปดูงาน ณ กรุงมอสโกเมื่อ 3 เดือนก่อน และพบว่าเขาสร้างที่อยู่ให้ประชาชน 4 ล้านตารางเมตรนั้น กระผมขอกราบเรียนข้อเท็จจริงเพื่อ ฯพณฯ ทราบว่า ที่นั่นภาคเอกชนอ่อนแอจนรัฐบาลต้องแบกรับภาระไว้เอง แต่ที่ประเทศไทยของเรา ตลอดเวลาที่ผ่านมารัฐบาลแทบไม่ต้องสร้างบ้านคนจนเลย กระผมได้ค้นพบว่า เฉพาะในช่วงปี 2533-2541 ภาคเอกชนไทยได้สร้างทาวน์เฮาส์และอาคารชุดราคาถูก (หน่วยละไม่เกินสี่แสนบาท) ถึง 226,810 หน่วย รวมพื้นที่ 6-7 ล้านตารางเมตรในเขต กทม.และปริมณฑล การผลิตที่อยู่อาศัยของภาคเอกชนไทยมีประสิทธิผลสูง จนกระทั่งทำให้ประเทศไทยจัดอยู่ในกลุ่มที่ประสบความสำเร็จในการลดปัญหาสลัม นอกจากนี้ค่าเช่าบ้านก็ต่ำมาก เช่น ห้องชุดที่ขายไม่ออกย่านชานเมืองได้ถูกดัดแปลงให้เช่าในอัตราเดือนละ 500-2,000 บาท ซึ่งถูกกว่าค่าเช่าห้องในสลัมย่านใจกลางเมือง"

                          5. นโยบายสำคัญด้านที่อยู่อาศัย
                          กระผมเชื่อว่า ประเทศไทยจะสามารถสร้างสรรค์นโยบายที่อยู่อาศัยที่เหมาะสมและยั่งยืนสำหรับประเทศไทย ก็ต่อเมื่อ ประการแรก การมีข้อมูลที่ถูกต้องซึ่งเป็นพื้นฐานของการวางนโยบายและแผน ตลอดจนการบริหารรัฐกิจที่เหมาะสม ในกรณีใดที่บริหารโดยขาดข้อมูลย่อมไม่อาจประสบความสำเร็จ และอาจเกิดช่องโหว่ในการทุจริตประพฤติมิชอบได้ ประการที่สอง ความจำเป็นต้องมีการศึกษาอย่างจริงจัง ยาวนานเพียงพอ หาไม่จะเกิดนโยบายแบบ "สุกเอาเผากิน" โดยขาดการ "ตกผลึก" จากการศึกษา และประการที่สาม การมีแรงผลักดันที่แข็งขัน ต่อเนื่องจากฝ่ายการเมือง (strong government commitment) โดยไม่มีวาระซ่อนเร้น จึงจะมีโอกาสสร้างสรรค์นโยบายที่ดีได้
                          นโยบายสำคัญด้านที่อยู่อาศัยที่ควรดำเนินการ ได้แก่:
                          นโยบายที่หนึ่ง คือการส่งเสริมภาคเอกชนให้สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชน (enabling policy) โดยการอำนวยความสะดวกให้กลไกตลาดสามารถจัดหาที่อยู่อาศัยแก่ประชาชนโดยรัฐบาลไม่ต้องแบกรับภาระ
                          นโยบายที่สอง คือการคุ้มครองผู้บริโภค โดยถือว่าผู้บริโภคเป็นศูนย์กลาง (ไม่ใช่ผู้ประกอบการ) เพราะถ้าผู้บริโภคได้รับความคุ้มครอง ก็จะเกิดความมั่นใจต่อตลาดที่อยู่อาศัยส่งผลให้มีการซื้อสินค้าเพิ่มขึ้น และส่งผลดีต่อผู้ประกอบการ และทุกฝ่ายในที่สุด
                          นโยบายที่สาม การมีองค์กรอิสระเพื่อการสนับสนุนด้านข้อมูลและนโยบาย เช่น การมีคณะกรรมการนโยบายที่อยู่อาศัยที่เป็นอิสระ ไม่ใช่แต่งตั้งตามใจชอบจากฝ่ายการเมืองหรือข้าราชการประจำ การมีศูนย์ข้อมูลอสังหาริมทรัพย์ที่เป็นอิสระในการเสนอข้อมูลโดยไม่ต้องอยู่ใต้อาณัติของผู้มีส่วนได้เสียฝ่ายใดในวงการธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ การมีสภาอสังหาริมทรัพย์ที่เป็นศูนย์รวมผู้เกี่ยวข้องทุกสาขาวิชาชีพอย่างแท้จริง ซึ่งไม่ใช่จำกัด/ขีดวงเฉพาะผู้ประกอบการพัฒนาที่ดิน ก็เป็นสิ่งสำคัญอีกประการหนึ่ง
                          นโยบายที่สี่ การสร้างความเข้มแข็งให้กับนักวิชาชีพ เช่น การจัดตั้งสภาผู้ประเมินค่าทรัพย์สิน สภาควบคุมวิชาชีพนายหน้า และผู้บริหารทรัพย์สิน เป็นต้น การทำให้นักวิชาชีพมีความเข้มแข็งจะเป็นกลไกในการช่วยตรวจสอบผู้เกี่ยวข้องต่าง ๆ เพื่อพิทักษ์ผลประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคเป็นหลัก
                          นโยบายที่ห้า การสร้างกลไกป้อง-ปรามเพื่อความเป็นธรรม เช่น ในกรณีที่ผู้ซื้อบ้านทำผิดสัญญา ไม่ยอมรับโอนทรัพย์สิน จะต้องถูกยึดเงินดาวน์ ในทางตรงกันข้ามหากเจ้าของโครงการสร้างเสร็จช้ากว่ากำหนดตามสัญญา หรือไม่ปฏิบัติตามสัญญา ก็ต้องถูกปรับในอัตราที่เหมาะสม หรือในกรณีลูกหนี้ไม่อาจชำระหนี้ได้ตามสัญญา จะต้องมีการบังคับคดีและมีกลไกการขายทอดตลาดที่มีประสิทธิภาพ หรือถ้าผู้ประเมินค่าทรัพย์สิน ดำเนินการประเมินผิดพลาด ก็ต้องจ่ายค่าปรับ (เช่น 20-50 เท่าของค่าจ้าง) หรือถ้านายหน้าฉ้อฉล จะต้องยึดใบอนุญาตเป็นต้น

                          6. มาตรการเร่งด่วน
                          มาตรการสำคัญที่ควรดำเนินการก็คือ
                          มาตรการที่หนึ่ง การคุ้มครองเงินดาวน์ หรือ Escrow Account <7> ในการคุ้มครองผู้บริโภค มาตรการนี้ควรมีมาก่อนเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 แต่ก็ไม่ได้ดำเนินการ หลังวิกฤติก็ไม่ได้ดำเนินการอะไรในทำนอง "วัวหายล้อมคอก" และบัดนี้วิกฤติผ่านพ้นมาถึง 10 ปีแล้วก็ยังอยู่ในขั้นตอนการร่าง การนี้แสดงให้เห็นถึงการขาดความตระหนักรู้อย่างร้ายแรงของรัฐบาลที่ผ่าน ๆ มาทั้งหลายต่อการคุ้มครองผู้บริโภค กระผมทราบว่าในร่างมาตรการดังกล่าวที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้ จะเพียงให้ผู้ประกอบการดำเนินการคุ้มครองเงินดาวน์แบบสมัครใจ แต่กระผมเห็นว่าควรเป็นภาคบังคับเพื่อให้ผู้ประกอบการมีความรับผิดชอบต่อผู้ซื้อตามกฎหมาย
                          มาตรการที่สอง การบังคับใช้สัญญาที่เป็นธรรมระหว่างผู้ซื้อและผู้ขาย ที่ผ่านมาทางราชการมีสัญญามาตรฐานอยู่ฉบับหนึ่ง แต่ขาดการบังคับใช้ตามกฎหมาย ทำให้ผู้ซื้อเกิดความเสียเปรียบในการทำนิติกรรม หากมีการบังคับใช้สัญญาดังกล่าวอย่างจริงจัง จะช่วยให้ธุรกิจพัฒนาที่อยู่อาศัยมีมาตรฐาน ได้รับความเชื่อถือ อันเป็นการเพิ่มกำลังซื้อที่ชัดเจน
                          มาตรการที่สาม การสร้างการมีความรับผิดชอบต่อสังคม (CSR หรือ corporate social responsibility) ที่ผู้มีส่วนได้เสียทั้งผู้ถือหุ้น ลูกจ้าง คู่ค้า ลูกค้า ผู้บริโภค ชุมชนและสังคมควรได้รับการคุ้มครองจากการดำเนินกิจการอย่างมีความรับผิดชอบของผู้บริหารโครงการ <8>
                          กระผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่า ข้อคิดเห็นจากประสบการณ์ของกระผมนี้จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติของเราตามสมควร และสำหรับเอกสารสรุปผลการสัมมนา ปรากฎอยู่ในภาคผนวกท้ายหนังสือนี้

จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณา

ขอแสดงความนับถือ

(ดร.โสภณ พรโชคชัย)
ประธานกรรมการ

หมายเหตุ
<1>	รายงานประจำปี 2005-2006 Housing Development Board หน้า 81 และ 85 http://www.hdb.gov.sg/fi10/fi10297p.nsf/ImageView/AR0506/$file/statistics-and-charts.pdf
<2>	นับถึงปี 2550 ประมาณการโดยการเคหะแห่งชาติเฉพาะเคหะชุมชนที่จัดสร้างเพื่อขายให้ภาคเอกชน (ไม่รวมบ้านเอื้ออาทร หรือบ้านที่สร้างให้ทางราชการเท่านั้น) http://www.nhanet.or.th/pplan/groupkg1.html
<3>	ข่าวที่ทางราชการแถลงเหตุผลการสร้างบ้านเอื้ออาทร ปรากฎในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันอังคารที่ 7 มกราคม 2546 น.10
<4>	Global Report On Human Settlements 2003: the Case of Bangkok ซึ่งเสนอต่อองค์การสหประชาชาติ (UN-Habitat) น.5
<5>	ข้อมูลเกี่ยวกับประเทศไทย ปรากฏ ณ https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/th.html#Econ ส่วนข้อมูลเกี่ยวกับประเทศสหรัฐอเมริกา ปรากฏ ณ https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/us.html#Econ
<6>	โปรดดูรายละะเอียดหนังสือดังกล่าวที่ http://www.thaiappraisal.org/Thai/letter/letter06.htm
<7>	Escrow Account: เป็นการประกันว่าเงินดาวน์ที่ผู้ซื้อจ่ายแก่ผู้ขายบ้านซึ่งเป็นนักพัฒนาที่ดินนั้นจะได้รับการคุ้มครอง หากนักพัฒนาที่ดินรายนั้นเกิดประสบปัญหาไป จะสามารถนำเงินจำนวนนี้มาคืนแก่ผู้ซื้อก่อน ผู้ที่จะเก็บรักษาเงินดาวน์นี้ไว้อาจเป็นสถาบันการเงินหรือหน่วยงานที่ได้รับความเชื่อถือจากทุกฝ่าย โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่ www.hud.gov/offices/hsg/sfh/res/respafaq.cfm#w
<8>	โปรดดูรายละเอียดได้ที่ โสภณ พรโชคชัย. CSR คือหน้าที่ ใช่อาสา วารสาร Thai Appraisal Vol.5 No.5 กันยายน-ตุลาคม 2549 หน้า 18-19 และ Sopon Pornchokchai. Nine Understandings of CSR. Bangkok Post, December 15, 2006, B.8

ฝ่ายอำนวยการ
น.ส.นงลักษณ์ จตุเทน
โทร.0.2295.3171 ต่อ 116,117

ภาคผนวก 1: การจัดสัมมนา "นโยบายที่อยู่อาศัยประเทศไทย

การสัมมนาครั้งนี้ถือเป็นการสัมมนาในหัวข้อเดียวกันครั้งที่ 5 (ปีที่ 5) ซึ่งจัดขึ้นโดยมูลนิธิประเมินค่าทรัพย์สินไทย ร่วมกับโรงเรียนธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ไทย และถือเป็นการเสวนาวิชาการรายเดือน ครั้งที่ 51 (ปีที่ 5 เดือนที่ 12) มูลนิธิได้เชิญผู้ทรงคุณวุฒิมาระดมความเห็นเพื่อพิจารณาถึงนโยบายที่อยู่อาศัยที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย ในปี 2549 ที่ผ่านมา มูลนิธิได้จัดการสัมมนาในวันศุกร์ที่ 22 ธันวาคม ณ ธนาคารอาคารสงเคราะห์ อาคาร 2 ห้อง 301 ถ.พระราม 9 กรุงเทพมหานคร
การสัมมนานี้ มีผู้เข้าร่วมสัมมนาประมาณ 160 คน โดยมูลนิธิได้เรียนเชิญผู้แทนจากหน่วยงานต่าง ๆ จากราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ภาคเอกชนทั้งสถาบันการเงิน วิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับที่อยู่อาศัย ตลอดจนองค์กร สมาคม มูลนิธิที่เกี่ยวข้อง และผู้สื่อข่าวไปเข้าร่วมสัมมนาโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย สำหรับค่าใช้จ่ายด้านสถานที่ อาหารเครื่องดื่ม ค่าวิทยากร ทางโรงเรียนธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ไทยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายทั้งหมด