คุณบัญญัติ บุญมา
หัวหน้าฝ่ายกรรมสิทธิ์ที่ดิน กองกฎหมายและที่ดิน กรมชลประทาน

                   การเวนคืนกับการชลประทาน

                   การเวนคืนกับการชลประทาน  มีความเกี่ยวข้องและสัมพันธ์กันโดยตรง ในการที่จะก่อสร้างอ่างเก็บน้ำต่างๆ ซึ่งจำเป็นต้องใช้ที่ดินเป็นจำนวนมาก  และใช้ที่ดินเพื่อก่อสร้างระบบคลองส่งน้ำให้กับราษฎร  ซึ่งที่ดินเพื่อการชลประทาน มิใช่ว่าจะจัดซื้อที่ดินที่อยู่ในเขตที่มีความเจริญเพียงอย่างเดียว แต่ต้องจัดซื้อที่ดินที่อยู่ในถิ่นทุรกันดาน  ในปัจจุบันนี้แหล่งน้ำส่วนใหญ่อยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ หรือป่าอุทยานแห่งชาติ เนื่องจากแหล่งน้ำมีอยู่ทั่วไป จึงต้องจัดหาที่ดินเพื่อการชลประทาน
                   การจัดหาที่ดิน   หมายถึง การได้มาซึ่งที่ดินเพื่อกิจการของชลประทาน  แยกได้เป็น 4 กรณีดังนี้
                   1. การจัดซื้อที่ดิน
                   2.  การให้
                   3.  การแลกเปลี่ยน
                   4.  การขอใช้ที่ดินสาธารณประโยชน์                       

                   1.  การจัดซื้อที่ดิน  มีด้วยกัน 2 ประเภท คือ  การจัดซื้อที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ  และการจัดซื้อที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ                     
                   1.1.  ที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ  เอกสารสิทธิ เป็นเอกสารที่แสดงสิทธิหรือความเป็นเจ้าของที่ดินนั้น เอกสารสิทธิมีหลายประเภท ได้แก่   โฉนด น.ส.3  และ ส.ค.1   การจัดหาที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ เมื่อมีความประสงค์จะใช้ที่ดิน   ก็สามารถดำเนินการได้โดยการขอซื้อจากเจ้าของสิทธิในที่ดิน หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าโดยวิธีเจรจาปรองดอง  และหากเจ้าของสิทธิในที่ดินไม่ตกลงซื้อขายที่ดิน  แต่ทางราชการจำเป็นใช้ที่ดินจึงอาศัยการเวนคืนที่ดินตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530

                   ขั้นตอนการจัดซื้อที่ดินที่มีเอกสารสิทธิจึงดำเนินการได้ 2 วิธี                                                                               
                   ก. กรณีวิธีเจรจาปรองดอง   มีขั้นตอนดำเนินการดังต่อไปนี้                                                                  
                  1.  ดำเนินการเพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงในที่ดินที่ต้องการใช้  โดยจะกำหนดแนวเขตที่ต้องการใช้ที่ดิน  พร้อมกับปักหลักเขตตามแนวเขตที่กำหนด  มีการประชุมเจรจากับเจ้าของหรือผู้ครอบครอง 
เพื่อเก็บคำขอรังวัดที่ดิน  จากนั้นกรมชลประทานจะส่งเรื่องให้ช่างรังวัดกรมที่ดิน  ทำการรังวัดจัดทำแผนที่แปลงกรรมสิทธิ์ที่ดิน ( แผนที่ ร.ว.43ก.)และเรื่องรังวัด เพื่อให้ทราบรายละเอียดของที่ดินให้ชัดเจนว่า  เนื้อที่ดินถูกเขตชลประทานเท่าใด  ใครเป็นเจ้าของที่แท้จริง  และมีเอกสารสิทธิอะไร
                  2.  ดำเนินการกำหนดราคาค่าทดแทน   โดยจะมีการตั้งคณะกรรมการจัดซื้อและกำหนดค่าทดแทนขึ้น  เพื่อพิจารณากำหนดราคาค่าทดแทนทรัพย์สินอันได้แก่  ค่าทดแทนที่ดิน  ค่าทดแทนรื้อย้ายอาคารบ้านเรือนหรือสิ่งปลูกสร้าง  และค่าทดแทนต้นไม้  โดยคณะกรรมการฯจะตั้งคณะอนุกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน ออกไปทำการสำรวจสภาพทรัพย์สินที่มีอยู่จริงโดยละเอียด        และจัดทำบัญชีขออนุมัติจ่ายเงินค่าทดแทนเสนอคณะกรรมการฯ
                  3.  ดำเนินการจ่ายเงินค่าทดแทนทรัพย์สิน  เมื่อคณะกรรมการเห็นว่ารายการทรัพย์สินที่คณะอนุกรรมการจัดทำขึ้นมาถูกต้อง  ก็จะลงนามให้ความเห็นชอบเพื่อเสนอกรมชลประทานให้อนุมัติจ่ายต่อไปโดยจะโอนเงินไปยังคลังจังหวัดเพื่อจ่ายให้แก่เจ้าของที่ดินและทรัพย์สิน  พร้อมกับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
โดยคณะอนุกรรมการจ่ายเงินร่วมกับกรมที่ดิน  หลังจากนั้นกรมชลประทานก็จะเข้าใช้ที่ดิน                                                                            

                  ข.  กรณีวิธีการตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530       
มีขั้นตอนดำเนินการดังต่อไปนี้
                  1.  ดำเนินการเพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงในที่ดินที่ต้องการใช้  กรมชลประทานจะออก  พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินที่จะเวนคืน  โดยจัดทำแผนที่แสดงแนวเขตที่ดินที่จะใช้ให้ชัดเจน     แล้วปิดประกาศ    พระราชกฤษฎีกา  7  แห่ง  คือ  โครงการฯ  จังหวัด  อำเภอ  ตำบล  หมู่บ้าน  สำนักงานที่ดินจังหวัดและสำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา  จากนั้นจะทำการสำรวจเพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่แน่นอนให้แล้วเสร็จ     ภายใน 2  ปี  นับแต่วันออกพระราชกฤษฎีกา  โดยก่อนที่จะเข้าทำการสำรวจต้องแจ้งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า  15  วัน                                            
                  2.  ดำเนินการกำหนดราคาค่าทดแทน  โดยกรมชลประทานจะเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์  แต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อกำหนดค่าทดแทนทรัพย์สิน  และบุคคลผู้มีสิทธิจะได้รับเงินค่าทดแทน  โดยอาศัยหลักเกณฑ์เช่นเดียวกับคณะกรรมการจัดซื้อที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น  เว้นแต่ในการกำหนดราคาค่าทดแทนที่ดิน  คณะกรรมการจะนำราคาซื้อขายในท้องตลาดมาเป็นหลักในการกำหนดราคาด้วย  จากนั้น                                                                            
จะปิดประกาศราคาค่าทดแทนให้เจ้าของที่ดินทราบ 7 แห่ง คือ  โครงการฯ  จังหวัด  อำเภอ  ตำบล  หมู่บ้าน  สำนักงานที่ดินจังหวัดหรือสำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา
หลังจากนั้นเจ้าของหรือผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย  อาจตกลงขายที่ดินที่เวนคืนให้แก่กรมชลประทาน  ในกรณีนี้ต้องจ่ายเงินให้เสร็จภายใน  120  วัน  นับแต่วันทำสัญญาซื้อขาย  และหากตกลงซื้อขายกันได้แต่ไม่อาจตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทน  เจ้าของที่ดินจะขอรับเงินโดยสงวนสิทธิอุทธรณ์ต่อคณะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ก็ได้
                  3.  ดำเนินการจ่ายเงินค่าทดแทนทรัพย์สิน  โดยจะดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์     และโครงการก่อสร้างจะเข้าใช้ที่ดินได้ต่อเมื่อมีการวางเงินค่าทดแทนแล้วเสร็จ  และได้มีหนังสือแจ้งเจ้าของที่ดินให้ทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า  60  วัน

                  1.2.  ที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ   ได้แก่ที่ดินป่าสงวนแห่งชาติอยู่ในความดูแลของกรมป่าไม้  ที่ดินในเขตอุทยานแห่งชาติอยู่ในความดูแลของกรมอุทยานแห่งชาติ  เป็นต้น  แต่ที่ดินดังกล่าวราษฎรได้เข้าไปยึดถือครอบครองอาศัยตั้งบ้านเรือน  วัด  และทำกินในพื้นที่  โดยไม่มีเอกสารสิทธิมาเป็นเวลานานแล้ว  ในกรณีนี้อาจเป็นไปได้ว่าราษฎรเหล่านั้นมิได้ยื่นเรื่องขอออกหนังสือสำคัญที่ดิน  หรือพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่อาจดำเนินการให้ได้  เพราะขัดต่อระเบียบและกฎหมาย   ซึ่งตามมติคณะรัฐมนตรี  เมื่อวันที่  11  กรกฎาคม  2532  อนุมัติให้กรมชลประทานจ่ายค่าขนย้ายให้กับผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว  ก่อนที่กรมชลประทานจะเข้าทำการก่อสร้าง

                  2.  กรณีเจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้อุทิศที่ดินให้เพื่อประโยชน์แก่ทางราชการ  การอุทิศที่ดินให้รัฐเพื่อเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน    เมื่อได้แสดงเจตนาอุทิศให้แล้ว    ที่ดินนั้นย่อมตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินทันที  โดยไม่จำต้องจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์  หรือมีเอกสารแสดงเจตนาอุทิศให้ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่แต่อย่างใด

                  3.  กรณีราษฎรขอแลกเปลี่ยนที่ดินสาธารณประโยชน์  เป็นกรณีที่รัฐมีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินของราษฎร  แต่ราษฎรได้ตกลงกับรัฐที่จะไม่ขอรับค่าชดเชยที่ดิน  แต่จะขอแลกเปลี่ยนกับที่ดินของรัฐ  โดยจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้  ซึ่งปัจจุบันนี้ราชการไม่ได้จัดหาที่ดินด้วยวิธีดังกล่าวแล้ว

                  4. การขอใช้ที่สาธารณประโยชน์
                  ที่ดินของรัฐ คือ  สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา1304 ได้แก่
                  1.  ที่ดินรกร้างว่างเปล่า
                  2.  ที่สาธารณประโยชน์
                  3.  ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะได้แก่  ที่ราชพัสดุประเภทที่ทางราชการใช้ประโยชน์
                  4.  ที่ป่าไม้ เช่น ที่ป่าสงวนแห่งชาติ  ที่อุทยานแห่งชาติ  เป็นต้น
การขอใช้ซึ่งที่ดินดังกล่าวจะต้องดำเนินการขออนุญาตใช้ที่ดิน  ที่อยู่ในการครอบครองของส่วนราชการใด  กรมชลประทานก็จะทำหนังสือขอความยินยอมจากส่วนราชการนั้น  ก่อนเข้าไปใช้ที่ดิน

                   ผลกระทบที่เกิดจากการเวนคืน

                  เนื่องจากการเวนคืนเป็นมาตรการบังคับขาย  ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบ  กล่าวคือเงินค่าทดแทนที่ได้รับจากการเวนคืน  ที่ราษฎรคิดว่าไม่คุ้มค่ากับมูลค่าทรัพย์สินที่เจ้าของที่ดินต้องเสียไปจะหาซื้อที่ดินแห่งใหม่ก็คงไม่ดีเท่าที่ดินที่มีอยู่เดิม  หรือในส่วนที่เกี่ยวกับค่าเสียโอกาสที่จะได้ เช่น สวนยางพาราที่กำลังจะกรีดน้ำยางได้ภายใน 1-2 ปีข้างหน้า  เมื่อถูกเวนคืนต้องถูกตัดทิ้ง  และถ้ากรีดยางขายก็จะได้ราคาค่ายางจำนวนหนึ่ง  ซึ่งควรจะพิจารณาคิดราคาค่าน้ำยางในอนาคตให้ด้วย  แต่ก็ยังไม่มีการพิจารณาในส่วนที่เสียโอกาสอย่างนี้  จึงเป็นผลกระทบในทางลบ  เป็นต้น หรือสภาพสังคมตามความเป็นจริงในปัจจุบันที่ปรากฏนั้นการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำต่างๆ ส่วนใหญ่จะอยู่ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ  โอกาสที่จะมีระบบชลประทานเข้ามาในเขตชุมชนเมืองมีโอกาสน้อยมาก ซึ่งแตกต่างกับการเวนคืนของหน่วยงานอื่นๆ     ถ้ามองในแง่ของผู้ถูกเวนคืนในทางบวกซึ่งมีอยู่บ้าง เช่น ซื้อขายที่ดินในบริเวณที่ติดกับป่าสงวนแห่งชาติ ราคาเมื่อ 7-8 ปีที่ผ่านมาราคาเพียง     ไร่ละ 5,000  บาท  เป็นที่ดินมีเอกสารสิทธิ น.ส.3 ก. เมื่อถูกเขตชลประทานก่อสร้างอ่างเก็บน้ำ  คณะกรรมการประเมินค่าทรัพย์สินได้ประชุมค่าทรัพย์สินให้ในราคาไร่ละ 20,000 บาท  ในปัจจุบันนี้ถ้าหากไม่ถูกเขตชลประทานประกาศขายไร่ละ 4,000  บาท  ยอมขาดทุนก็ยังหาคนซื้อไม่ได้    จึงทำให้มูลค่าทรัพย์สินมีราคาเพิ่มขึ้นจากเดิมในระดับหนึ่ง  และทำให้เกิดความพอใจในที่สุด

                  การประเมินมูลค่าทรัพย์สิน

                  เนื่องจากการที่จะทำให้ราษฎรส่วนใหญ่เกิดความพอใจ  หรือมีความต้องการตรงกันเกี่ยวกับเรื่องการเวนคืน  โดยเฉพาะเรื่องการประเมินราคาที่ดินที่ถูกเวนคืนนั้นทำได้ยากมาก  และเป็นปัญหาที่ประสบอยู่ในปัจจุบัน  ดังนั้นเพื่อเป็นการป้องกันปัญหาหรือผลกระทบที่จะเกิดขึ้น  และเพื่อความคล่องตัวในการประเมินทรัพย์สินที่ถูกเวนคืน  จึงต้องอาศัยหลักเกณฑ์ในการพิจารณาประเมินทรัพย์สินตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530  มาตรา 21 วรรคหนึ่งคือ " เงินค่าทดแทนที่จะให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา 18  นั้น  ถ้ามิได้บัญญัติไว้เป็นพิเศษในพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับใดโดยเฉพาะแล้วให้กำหนดโดยคำนึงถึง
                  ( 1 )  ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามมาตรา 6
                  ( 2 )  ราคาอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่
                  ( 3 )  ราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
                  ( 4 )  สภาพและที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้น และ                       
                  ( 5 )  เหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืน
                  ทั้งนี้  เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม
                  แนวทางปฏิบัติในกรณีที่เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ไม่พอใจเรื่องราคาค่าทดแทนที่กำหนดให้จะเป็นไปตามมาตรา 25 และ 26  คือ
มาตรา 25  ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา 18 ผู้ใดไม่พอใจในราคาของอสังหาริมทรัพย์หรือจำนวนเงินค่าทดแทนที่คณะกรรมการกำหนดตาม  มาตรา 9   มาตรา 10 ทวิ  มาตรา 23  หรือมาตรา 28 วรรคสาม   มีสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามมาตรา 6 หรือรัฐมนตรี ผู้รักษารักษาการตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับนั้น  ภายในหกสิบวันนับแต่วันได้รับหนังสือจากเจ้าหน้าที่หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ให้มารับเงินค่าทดแทนดังกล่าว
                  ในการพิจารณาอุทธรณ์ตามวรรคหนึ่ง  ให้รัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมาย  และผู้มีความรู้ความสามารถในการตีราคาอสังหาริมทรัพย์มีจำนวนทั้งหมดไม่น้อยกว่าห้าคน  เป็นผู้พิจารณาเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรี  ทั้งนี้ให้รัฐมนตรีวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จสิ้นภายในหกสิบวันนับตั้งแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์
                  มาตรา 26  ในกรณีที่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนยังไม่พอใจในคำวินิจฉัยของรัฐมนตรี  ตามมาตรา 25 หรือในกรณีที่รัฐมนตรีมิได้วินิจฉัยให้เสร็จสิ้นภายในกำหนดเวลาตามมาตรา 25  วรรคสอง  ให้มีสิทธฟ้องคดีต่อศาลได้ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีหรือนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้วแต่กรณี                                                                       
การที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายซึ่งอสังหาริมทรัพย์นั้น  อุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีตามมาตรา 25  วรรคหนึ่ง  หรือฟ้องคดีต่อศาลตามวรรคหนึ่งนั้น  ไม่เป็นเหตุให้การครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์  การรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง  การขนย้ายทรัพย์สิน  หรือการดำเนินการใดๆ ของเจ้าหน้าที่ หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่เกี่ยวกับกิจการที่จะต้องมีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์นั้นต้องสะดุดหยุดลง
                  ในกรณีที่รัฐมนตรีหรือศาลวินิจฉัยให้ชำระเงินค่าทดแทนเพิ่มขึ้นให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนได้รับดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของ ดอกเบี้ยเงินฝากประจำของธนาคารออมสินในจำนวนเงินที่เพิ่มขึ้น  ทั้งนี้นับแต่วันที่ต้องมีการจ่ายหรือวางเงินค่าทดแทนนั้น