ดร.โสภณ พรโชคชัย <1>
ผู้อำนวยการ โรงเรียนธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ไทย <2>

          นับเป็น ปรากฏการณ์ดี แปลกใหม่และก้าวหน้าเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ <3> อย่างไรก็ตามนับแต่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 2547 จนถึงปัจจุบัน ยังไม่มีอะไรคืบหน้าเป็นรูปธรรม ทำไมเป็นอย่างนี้ การจัดรูปที่ดินจะเกิดขึ้นจริงในประเทศไทยได้อย่างไร

จัดรูปที่ดิน: มันเป็นยังไง 
          ตามคำจำกัดความใน พรบ. ข้างต้น การจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ หมายถึง "การดำเนินการพัฒนาที่ดินหลายแปลงโดยการวางผังจัดรูปที่ดินใหม่ ปรับปรุงหรือจัดสร้างโครงสร้างพื้นฐาน และการร่วมรับภาระและกระจายผลตอบแทนอย่างเป็นธรรม ทั้งนี้ โดยความร่วมมือระหว่างเอกชนกับเอกชนหรือเอกชนกับรัฐ เพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่เหมาะสมยิ่งขึ้นในด้านการคมนาคม เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อมและชุมชน และเป็นการสอดคล้องกับการผังเมือง"
          โดยนัยนี้ก็คือการนำแปลงที่ดินของชาวบ้านหลายแปลงมารวมกัน แล้วแบ่งแปลงใหม่ สร้างสาธารณูปโภคโดยเฉพาะถนน ท่อระบายน้ำ ไฟฟ้า ประปาเข้าไปในพื้นที่ การนี้จะทำให้แปลงที่ดินที่แบ่งใหม่มีขนาดเล็กลงกว่าเดิม และยังไม่จำเป็นต้องตั้งอยู่บริเวณจุดเดิม เพราะจุดเดิมอาจถูกตัดเป็นถนนใหม่ในพื้นที่โครงการ แต่การแบ่งนั้นต้องให้เกิดผลตอบแทนอย่างเป็นธรรมเท่าเทียมกันนั่นเอง
          วิธีนี้ก็คล้ายกับการพัฒนาที่ดินตามปกติของผู้ประกอบการภาคเอกชน ที่ซื้อที่ดินจากชาวบ้านแล้วรวมเป็นแปลงเดียวกัน สร้างสาธารณูปโภคแล้วจัดสรรใหม่ ต่างกันแต่ว่ากรณีนี้ชาวบ้านรวมตัวกันเอง หรืออาจมีผู้ช่วยสนับสนุนให้เกิดการรวมตัว เช่น ภาครัฐหรือภาคเอกชนก็ได้ การจัดรูปที่ดินนี้มีข้อดีคือเป็นการปลดล็อกที่ดินที่แต่เดิมเจ้าของที่ดินอาจไม่ยอมทำอะไรเป็นการกีดขวางการพัฒนา แต่การจัดรูปที่ดินในบริเวณใด ถ้าเจ้าของที่ดินส่วนน้อยไม่เห็นด้วย ก็ยังสามารถดำเนินการได้ <4>

ตำนานการจัดรูปที่ดินในไทย 
          ในต่างประเทศการจัดรูปที่ดินมีมานานแล้ว ทั้งในญี่ปุ่น ไต้หวันและภาคพื้นยุโรป อย่างไรก็ตามในกรณีประเทศไทย เริ่มมีการศึกษาครั้งแรกในปี 2533 ขณะนั้นสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ทำการศึกษา ผมเป็นหนึ่งในนักวิจัยและเป็นผู้รับผิดชอบสร้างแบบจำลองทางสถิติเพื่อการประเมินค่าทรัพย์สิน (computer-assisted mass appraisal) เป็นครั้งแรกในประเทศไทย
          หลังจากนั้นกรุงเทพมหานครก็ได้ศึกษาความเป็นไปได้ในการจัดทำโครงการจัดรูปที่ดินที่หนองบัวมน รามอินทรา กม. 8 และผมก็ได้มีส่วนร่วมในการประเมินค่าที่ดินก่อนและหลังแผนการจัดรูปที่ดินแปลงดังกล่าวด้วย ในปัจจุบันกรุงเทพมหานครโดยสำนักผังเมือง ยังดำเนินการศึกษาต่อเนื่อง นอกจากนี้ในช่วงเวลาเดียวกัน การเคหะแห่งชาติก็ได้มีการศึกษาการจัดรูปที่ดินเช่นกัน แต่ไม่ได้ดำเนินการต่อเนื่องในขณะนี้
          กรมโยธาธิการและผังเมืองซึ่งเป็นหน่วยราชการที่มีบทบาทสูงสุดในการจัดรูปที่ดินในขณะนี้ เริ่มศึกษาการจัดรูปที่ดินเมื่อปี 2537 ตั้งแต่สมัยที่เป็นสำนักผังเมือง กระทรวงมหาดไทย โดยในครั้งนั้นกรมฯ ได้ศึกษาการจัดรูปที่ดิน ถ.พระรามที่ 9 ในครั้งนั้นผมได้รับการว่าจ้างให้ประเมินค่าที่ดินก่อนและหลังโครงการจัดรูปเช่นกัน
          อาจกล่าวได้ว่าก่อนปี 2543 ผมเป็นคนเดียวที่สร้างแบบจำลองทางสถิติเพื่อการนี้ และในปี 2543 ทางคณะที่ปรึกษาจากไจก้า (JICA: japan international cooperation agency) ซึ่งมาร่วมงานกับกรมโยธาธิการและผังเมือง ก็เริ่มบูมการจัดรูปที่ดินรอบใหม่ ผมได้รับการว่าจ้างให้สร้างแบบจำลองเพื่อการสำรวจเพื่อจัดทำแบบจำลองการประเมินเพื่อการจัดรูปที่ดินในกรุงเทพมหานคร พิษณุโลก ขอนแก่น และสุราษฎร์ธานี ต่อจากนั้นทาง JICA ก็เริ่มเจาะลึกศึกษาเกี่ยวกับการจัดรูปที่ดินลำปาง และยะลา ในปี 2544 และ 2545 ซึ่งผมก็ได้รับการว่าจ้างในฐานะที่ปรึกษาให้ประเมินค่าที่ดินก่อน/หลังแผนการจัดรูปที่ดิน
          ตกมาถึงปี 2546 ทาง JICA ก็บุกงานจัดรูปที่ดินรอบใหม่ด้วยการศึกษาเพื่อสร้างแบบจำลองการประเมินที่ดินเพื่อการจัดรูปที่ดินในกรุงเทพมหานคร เชียงใหม่ ขอนแก่น สุราษฎร์ธานี ตามด้วยการเจาะลึกการจัดรูปที่ดินยะลาอีกรอบ ไปรอบที่แล้วปี 2546 ผมยังขับรถเช่าไปกับเพื่อนร่วมงานสตรีจากสนามบินหาดใหญ่ไปยะลา และขากลับแวะไหว้เจ้าที่ศาลเจ้าแม่ลิ้มกอเนี้ยวอยู่เลย แต่งวดนี้ต้องระวังตัวแจ กลัวตีตั๋วเที่ยวเดียว (ไม่ได้กลับ)
          ในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมามา กรุงเทพมหานครโดยสำนักผังเมืองได้มีโครงการจัดรูปที่ดินเช่นกัน โดยดำเนินการในเขตชานเมือง เช่น หนองจอก และอื่น ๆ นอกจากนี้ศูนย์ข้อมูลอสังหาริมทรัพย์ ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ยังให้ผมสร้างแบบจำลองทางสถิติเพื่อการประเมินค่าอาคารชุด บ้านเดี่ยวและที่ดินในแขวงสะพานสูง และในบริเวณอื่น ๆ เช่น ที่ดินเกษตรกรรมในต่างจังหวัด ซึ่งสามารถนำมาใช้เพื่อการจัดรูปที่ดินได้
          โดยสรุปแล้วมีความพยายามในการจัดรูปที่ดินหลายโครงการแต่ยังไม่มีโครงการใดประสบความสำเร็จในความเป็นจริงในประเทศไทย นับแต่ปี 2533 ถึงปัจจุบันก็เป็นเวลา 17 ปีแล้ว

ชาวบ้านทำสำเร็จเองก็มี 
          แม้ทางราชการจะดำเนินโครงการจัดรูปที่ดินไม่สำเร็จในช่วงที่ผ่านมา แต่ปรากฏว่าชาวบ้านเองกลับทำสำเร็จไปบางโครงการ โดยเฉพาะการปันที่ดินทะลุตรอกซอกซอยต่าง ๆ เพื่อให้ที่ดินตาบอดสามารถหาทางเข้าออกได้ ณ ที่ตั้งของโรงเรียนธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ไทยในปัจจุบัน แต่เดิมก็เป็นที่ตาบอด แต่เจ้าของที่ดินหลายรายร่วมกับสำนักงานเขตยานนาวาตัดถนนกว้างประมาณ 15 เมตร เป็นทางออกในปัจจุบัน
          บริเวณถนนประชาอุทิศ ห้วยขวาง ซึ่งปัจจุบันมีโครงการจัดสรรและกิจกรรมอื่น ๆ มากมาย แต่เดิมก็เป็นที่ตาบอด เป็นที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมผืนใหญ่ แต่ในที่สุดก็ได้รับการแบ่งแยกเป็นถนนสามารถเชื่อมต่อกับถนนอื่นได้ และมีการพัฒนาขึ้นอย่างมากเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย

          ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า ความร่วมมือร่วมใจในหมู่เจ้าของที่ดินจะเป็นเงื่อนไขสำคัญของความสำเร็จ ถ้าเจ้าของที่ดินไม่เข้าใจ ก็อาจไม่สำเร็จ เช่น ครั้งหนึ่งพระเดินขบวนค้านร่าง พรบ.จัดรูปที่ดิน เพราะกลัวรัฐบาลเอาธรณีสงฆ์ไปจัดรูปด้วย <5>

หัวใจสำคัญอยู่ไหน 
          หัวใจสำคัญแห่งความสำเร็จอยู่ที่การประเมินค่าทรัพย์สินที่ทุกฝ่ายได้รับความเป็นธรรม กล่าวคือเราต้องประเมินค่าที่ดินก่อนและหลังแผนการพัฒนาโครงการให้สอดคล้องกับความเป็นจริง เป็นที่ยอมรับของคนส่วนใหญ่ให้ได้ ชาวบ้านเจ้าของที่ดินอาจไม่ใช่นักประเมินแต่ย่อมเข้าใจได้ว่าอย่างไรจะเป็นธรรมหรือไม่ อสังหาริมทรัพย์เป็นเรื่องผลประโยชน์ แต่หากให้เจ้าของที่ดินผู้มีส่วนได้เสียได้มาถกกันให้ชัด ๆ ถึงการแบ่งผลประโยชน์ตามหลักวิชาประเมินแล้ว ความร่วมมือก็จะเกิดขึ้น ความสำเร็จที่ยั่งยืนก็จะตามมา
          ผลของการประเมินค่าทรัพย์สิน ชี้ให้เห็นว่าความเป็นไปได้ของโครงการจัดรูปที่ดินมีอยู่จริงเพราะในทางการเงินแล้วนับว่าประสบความสำเร็จมาก มูลค่าที่ดินเพิ่มขึ้นกว่าเท่าตัวแม้ขนาดที่ดินหลังการจัดรูปจะเล็กลงไปก็ตาม การที่อยู่ดี ๆ มูลค่าเพิ่มขึ้นก็ไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจอะไร เพราะแต่เดิมที่ดินส่วนใหญ่ไม่มีถนนตัดผ่าน เป็นที่ตาบอด หรือมีเพียงถนนเส้นเล็ก ๆ แต่เมื่อมีการจัดรูปมีการตัดถนนใหม่ มีการสร้างสาธารณูปโภคขึ้น มูลค่าที่ดินก็กระโดดเพิ่มสูงขึ้นทันที

ความเป็นธรรมนั้นอยู่ทีไหน 
          แต่การจัดรูปที่ดินในความเป็นจริงไม่ประสบความสำเร็จก็เพราะการแบ่งผลประโยชน์ไม่ลงตัว ไม่ใช่เพราะชาวบ้านโลภ แต่เพราะทางราชการไม่เข้าใจต่างหาก เช่น เจ้าของที่ดินที่อยู่ด้านหน้าติดถนนที่มีทางออกอยู่แล้ว มักไม่ต้องการเข้าร่วมโครงการ เพราะตนเองแทบไม่ได้อะไรเพิ่มขึ้น มีแต่เสีย เพราะต้องหักแบ่งที่ดินให้คนอื่นเป็นทางออกเสียอีก ทางราชการบางแห่งจึงเข้ารกเข้าพงคิดว่าเราต้องพยายามรณรงค์ให้ชาวบ้าน "เสียสละ" ซึ่งชาวบ้านก็ไม่รู้ว่าทำไมต้องถูกบังคับให้ไป "เสียสละ" ให้คนอื่นด้วย
          สิ่งที่ควรเข้าใจก็คือ แม้ในโครงการจัดรูปหนึ่ง มูลค่าของที่ดินโดยเฉลี่ยจะเพิ่มขึ้นเป็นเท่าตัว แต่ก็ต้องเสียค่าพัฒนาที่ดิน เช่น มูลค่าที่ดินเดิมรวมกันอาจเป็นเงิน 1,000 ล้านบาท แต่พอจัดรูปที่ดินเสร็จ จะมีมูลค่า 2,000 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นเท่าตัว แต่ก็ต้องเสียค่าพัฒนาที่ดินไปสัก 100 ล้าน จึงเหลือกำไรประมาณ 900 ล้านบาท อย่างไรก็ตามถ้ากรณีที่ดินตาบอดด้านในโครงการ มูลค่าที่ดินอาจเพิ่มขึ้นถึง 3 เท่า ถ้าเราแบ่งสรรผลประโยชน์ไม่เป็นธรรมโดยไม่ละเลยความจริงที่เจ้าของที่ดินตาบอดได้กำไรสูงมาก แต่เจ้าของที่ดินที่อยู่ติดถนนด้านนอกอยู่แล้วจะแทบไม่ได้อะไร (กลับต้องเสีย)
          หลักการที่ควรพิจารณาก็คือในพื้นที่จัดรูปที่ดินหนึ่ง ถ้ามูลค่าที่ดินเพิ่มขึ้น 1 เท่า ทุกคนต้องได้เท่ากันหมด เจ้าของที่ดินด้านนอกก็ได้เพิ่ม 1 เท่า ด้านในก็ได้เพิ่ม 1 เท่าเช่นกัน การแบ่งส่วนที่ดินภายหลังจึงต้องขึ้นอยู่กับมูลค่าเป็นหลัก ถ้าแบ่งส่วนตามสัดส่วนที่ดินเดิม เช่น แต่เดิมก่อนจัดรูปที่ดินส่วนบุคคลมี 100 ไร่ แต่พอตัดถนนเหลือ 70 ไร่ ก็หักลดลงแปลงละ 70% อย่างนี้ชาวบ้านโดยเฉพาะเจ้าของที่ดินที่อยู่ด้านนอกหรือมีถนนอยู่แล้วเขาก็คงไม่เอาด้วยอย่างแน่นอน

กลไกทางการเงิน
          กลไกสำคัญอีกอย่างหนึ่งคือการจัดการทางการเงิน กล่าวคือ เจ้าของที่ดินที่ตั้งอยู่ด้านในบางรายอาจเป็นชาวบ้านทั่วไป ไม่สนใจอะไรมาก สมมติท่านมีที่ดินเป็นสวนผักเพียง 1 ไร่ หรือ 400 ตารางวา ๆ ละ 5,000 บาท เป็นเงินรวม 2,000,000 บาท เมื่อมีการจัดรูปที่ดิน ราคาที่ดินจะเพิ่มเฉลี่ยเป็น 2 เท่าหรือเป็นเงิน 4,000,000 บาท แต่ราคาที่ดินจากการคำนวณหลังจากมีถนนตัดผ่านจะเป็นเงินตารางวาละ 15,000 บาท ดังนั้น ณ เงิน 4 ล้านบาท เจ้าของที่ดินท่านนี้จะได้ที่ดินกลับคืนไปเพียง 266 ตารางวา หน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็คือต้องอธิบายได้ชาวบ้านเข้าใจว่า ขนาดที่ดินแม้ลดไปถึง 33% แต่มูลค่ากลับเพิ่มขึ้นถึง 2 เท่าโดยประมาณ
          เจ้าของที่ดินบางท่านอาจบอกว่า ถ้าเช่นนั้นอยากได้ที่ดินมูลค่าเท่าเดิมคือ 2 ล้าน แต่อยากได้เงิน 2 ล้านส่วนที่ได้เพิ่ม ในกรณีนี้ เจ้าของที่ดินรายนั้นจะได้ที่ดิน 133 ตารางวาไว้ปลูกบ้าน ส่วนอีกครึ่งหนึ่งให้ขายคืนกับโครงการ หน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงต้องชี้ให้เจ้าของที่ดินได้เห็นว่า ที่ดินเดิม 400 ตารางวาซึ่งเป็นที่ตาบอด เดินออกได้อย่างเดียว ขายก็ได้ราคาเพียง 2 ล้านบาท แต่ที่ดินใหม่ที่ได้หลังจัดรูปคือ 133 ตารางวา แล้วได้เงินอีก 2 ล้านบาทไปใช้หรือเก็บไว้ หรือถ้าไม่อยากได้เงิน 2 ล้าน ก็เอาที่ดิน 266 ตารางวา ที่ดินที่เล็กลงนี้ ในอนาคตเมื่อถึงคราวจำเป็น ลูกหลานก็สามารถขายได้ราคาเพราะตั้งอยู่ติดถนน มีความเจริญเข้าถึง เป็นต้น
          ด้วยเหตุนี้จึงควรมีกองทุนการจัดรูปที่ดินที่เผื่อซื้อที่ดินจากชาวบ้านที่ไม่ต้องการที่ดินขนาดใหญ่นักหลังการจัดรูป แต่ต้องการเงินมากกว่า หากมีกองทุนเช่นนี้ความร่วมมือจากชาวบ้านก็มีแนวโน้มสูงขึ้น และหากปล่อยให้เจ้าของที่ดินภายในโครงการเดียวกันซื้อขายกันเอง อาจไม่มีเจ้าของรายได้ประสงค์จะซื้อที่ดินส่วนเกิน ทำให้การจัดรูปที่ดินสะดุดหยุดลงได้

จัดรูปที่ดินได้ต้องมีวิสัยทัศน์
          โครงการที่ดีจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย ในญี่ปุ่น การจัดรูปที่ดินไม่จำเป็นต้องทำโดยภาครัฐอีกต่อไปแล้ว ภาคเอกชนโดยบริษัทพัฒนาที่ดินก็สามารถมีส่วนดำเนินการร่วมกับเจ้าของที่ดินได้ หรือเจ้าของที่ดินร่วมมือกับทำโดยมีบริษัทที่ปรึกษาด้านการจัดรูปที่ดินให้คำแนะนำอย่างใกล้ชิด รัฐบาลทำหน้าที่เพียงผู้สนับสนุนหรือผู้กำกับเส้นเท่านั้น <6>
          ในประะทศไทยที่มีตรอกซอย ที่ดินตาบอดมากมาย หากสามารถจัดรูปที่ดินด้วยความเป็นธรรมโดยอาศัยหลักวิชาการประเมินค่าทรัพย์สินที่ถูกต้อง ก็จะสามารถพัฒนาเมืองโดยเฉพาะกรุงเทพมหานครของเราให้เติบโตอย่างเป็นระบบ มีประสิทธิภาพและยั่งยืน